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中华人民共和国土地管理法解读
发布时间:2020-06-29 15:04 浏览次数:

    《土地管理法》是一部关系亿万农民切身利益、关系国家经济社会安全的重要法律。《土地管理法》确立的以土地公有制为基础、耕地保护为目标、用途管制为核心的土地管理基本制度总体上是符合我国国情的,实施以来,为保护耕地、维护农民土地权益、保障工业化城镇化快速发展发挥了重要作用。新《土地管理法》坚持土地公有制不动摇,坚持农民利益不受损,坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度,在充分总结农村土地制度改革试点成功经验的基础上,做出了多项重大突破


中华人民共和国土地管理法解读

市自然资源和规划局

2019年8月26日,十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修改, 2020年1月1日起施行。这次修改是1987年《土地管理法》实施以来的第四次修改,本次修改酝酿了十多年,特别是在党的十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场后,2014年12月中办、国办印发了《皇冠体育app:农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,2015年3月原国土资源部印发了《农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则》,授权部分省、市暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法等有关法律规定,对农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度管理等工作开展试点。2018年,自然资源部在认真总结农村土地制度改革试点成果基础上,会同有关方面起草了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》修正案,2019年8月,十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过了皇冠体育app:修改土地管理法、城市房地产管理法的决定。

本次土地管理法修改的主要内容包括以下七个方面:一是集体经营性建设用地入市、二是改革土地征收制度、三是明确农村宅基地管理、四是强化永久基本农田保护、五是实施国土空间规划、六是下放农用地转用审批权限、七是建立土地督察制度。

一、允许集体经营性建设用地直接入市

新法明确规定了集体建设用地的入市条件、管理措施和使用者的合法权益。

1、入市条件

新《土地管理法》删除了原法第43条皇冠体育app:任何单位和个人进行建设,需要使用土地,必须使用国有土地的规定。新法第63条、第23条明确集体经营性建设用地入市的三个条件:一是土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体建设用地,土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用;二是集体经营性建设用地出让、出租等,应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”;三是“土地利用年度计划应当对集体经营性建设用地作出合理安排”。

2、入市后的管理措施

新法第63条、第64条明确集体建设用地的管理,一是“集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地;二是“集体经营性建设用地的出租,集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等,参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定”。

3、集体建设用地使用权人的权益

新法第63条、第66条规定了集体建设用地使用权人的权益,一是“通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押,但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外”;二是集体经营性建设用地使用权属于用益物权,集体经济组织不得随意收回,如果收回使用权,需要“依照双方签订的书面合同办理,法律、行政法规另有规定的除外”。

通过修改土地法,彻底解决了集体经营性建设用地入市的合法性问题,向着建立城乡统一的建设用地市场迈出了关键一步,集体建设用地入市将释放巨大的建设用地资源和资产潜力,对城乡一体化发展、乡村振兴战略实施将起到重大推动作用。

二、积极稳妥改革土地征收制度

新《土地管理法》对现行土地征收制度在土地征收范围、征收程序、保障机制等方面进行了多项创新和完善。

1、缩小土地征收范围。

一是删去了原土地管理法第43条皇冠体育app:从事非农业建设使用土地的,必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定,增加供应建设土地的来源,使缩小土地征收范围成为可能。二是依据宪法和物权法等有关法律,在新法第45条明确规定只有为了公共利益需要才可以征收土地,并列举了征地的六种情形,除军事和外交外,还包括基础设施建设、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设以及成片开发等5种情形。

同时,新法对“成片开发”也作了严格限定:一是批准和实施层级,必须经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施。由于设立开发区、新区的必须由国务院或者省政府批准,因此,该条款事实上与开发区、新区设立审批进行了衔接。除此之外的“成片开发”,如旧城改造,也需要省级以上人民政府批准。二是区域限制。必须在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内,强调了规划的严肃性,在编制规划时,必须为日后即将进行的成片开发预留空间。三是该条最后一款还规定,成片开发建设应当纳入国民经济和社会发展年度计划,要保障群众的知情权,在征地工作具体开展之前,通过人大审议的形式达成共识,既充分体现了人民民主决策,也大大提高了“成片开发”征地的可预见性和透明度。

2.规范土地征收程序。

现行土地管理法对征收程序规定相对简单,程序设计不尽完善,特别是缺乏如何约束政府行为和保障被征收人知情权、参与权、表达权、监督权。新法第47条、48条强化了农民的知情权、话语权,增加了社会风险评估的内容,并将补偿安置协议的签订,作为省级以上人民政府批准征地决定的重要依据。

3.完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

新法第48条对原土地管理法第47条进行了大幅度修改,明确以区片综合地价取代原来的年产值倍数法,在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上,增加农村村民住宅补偿费用和被征地农民社会保障费用。将农村村民住宅补偿单列,明确征收农村村民住宅要按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则,尊重农村村民意愿,采取重新安排宅基地建房、提供安置房等方式,并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿。将被征地农民社会保障费用单列,县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。

三、对国土空间规划作出原则规定

建立国土全覆盖的用途管制制度,是构建国土空间开发保护制度的重要内容,其前提是实行多规合一,建立统一的国土空间规划体系和监督实施制度。但多规合一改革正在推进之中,完成国土空间规划立法更需要一个过程,为保证土地利用总体规划、城乡规划向国土空间规划顺利过渡,需要赋予国土空间规划相应的法律地位和效力,使之能够代行土地利用总体规划、城乡规划的功能。为此,新《土地管理法》增加第18条,规定“国家建立国土空间规划体系。编制国土空间规划应当坚持生态优先,绿色、可持续发展,科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间,优化国土空间结构和布局,提升国土空间开发、保护的质量和效率”。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。同时,为解决改革过渡期的规划衔接问题,明确已经编制国土空间规划的,不再编制土地利用总体规划和城乡规划,并在附则第86 条中规定,编制国土空间规划前,经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。

四、皇冠体育app:宅基地管理制度

1.健全宅基地权益保障方式。新法第62条规定,根据乡村振兴的现实需求和各地宅基地现状,规定对人均土地少、不能保障一户一宅的地区,允许县级人民政府在尊重农村村民意愿的基础上釆取措施,保障农村村民实现户有所居。

2.完善宅基地管理制度。一是下放宅基地审批权,明确农村村民申请宅基地的,由乡(镇)人民政府审核批准,但涉及占用农用地的,应当依法办理农用地转用审批手续。二是规定农村村民出卖、出租、赠与住宅后,再申请宅基地的,不予批准。三是落实深化党和国家机构改革精神,明确国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作,赋予农业农村主管部门在宅基地监督管理和行政执法等方面相应职责。

3.合理规划宅基地布局,盘活利用闲置宅基地。一是规定编制乡(镇)土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地,改善农村村民居住环境和条件。二是允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地,鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

五、下放农用地转用审批权限

1999年实施的《土地管理法》,针对当时投资过热、新增建设用地几近失控的局面,制定了复杂的土地审批制度。这套制度对抑制建设用地无序扩张发挥了重要作用,但审批层级过高、时限过长、程序复杂等问题日益显现,越来越不适应形势发展的要求。

按照放管服和改善营商环境的要求,新法下放了农用地转用审批权限。今后,国务院只审批涉及永久基本农田的农用地转用,其他农用地转用由国务院授权省级政府审批。按此要求,不仅部分不涉及占用基本农田的单独选址建设项目不再报国务院审批,所有城市批次建设用地(一般不占用基本农田)也不再报国务院审批。新法同时规定,按照谁审批谁负责的原则,取消省级征地批准报国务院备案的规定。

今年3月12日,国务院发布《皇冠体育app:授权和委托用地审批权的决定》(国发〔2020〕4号)(以下简称《决定》),将原必须由国务院授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地的审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。同时设立部分试点省份,授权永久基本农田转为建设用地和批准土地征收审批事项,试点期限1年。


中华人民共和国土地管理法